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土地管理法修正案月底审议,“土地财政”面临转型

      我国现行的《土地管理法》自1986年颁布以来已经历过三次修改。近期,聚焦农村土地制度改革的第四次修改已经提请全国人大常委会审议。

      2018年12月14日,十三届全国人大常委会第十七次委员长会议举行,会议决定十三届全国人大常委会第七次会议12月23日至29日在北京举行。据新华社消息,本次会议将审议土地管理法等17部法律的修正案草案的议案。

专家表示,此次土地管理法修改主要内容仍然是聚焦农村土地制度改革,涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等主要内容,俗称“三块地”改革。

      土地资源错配

      中国在改革开放以来的40年间,城镇化经历了迅猛发展。数据显示,我国城镇化率(城镇人口占全国人口的比重)从改革开放前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年,城镇化进一步加速,城镇化率平均每年提高1.3个百分点以上;全国城镇常住人口从1990年的3.02亿人增长至2017年的8.13亿人,增加5.1亿人。

      然而,伴随着农村人口大量向城镇转移,大城市尤其是特大型城市的土地资源日渐稀缺,城市建设用地正在逼近“天花板”。与此同时,乡村占地并没有随着人口大量向城镇转移而趋于缩小,反而也进一步扩大。

根据中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告 ( 2017)》指出,2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人,但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。研究发现,全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩。

      以北京为例,北京农村目前近八成村庄有闲置农宅,共约7.5万套,其中六成左右为整院落闲置,个别山区村闲置率高到15%以上。在此背景下,农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革显得尤为迫切。

      经济学家、国民经济研究所副所长王小鲁撰文称,中国过去一个时期在城市化过程中,土地资源在各级政府主导配置的条件下没有实现合理有效的利用。城市土地越占越多,面积越摊越大;尽管楼房越盖越高,人口密度却越来越低。中国是一个土地资源相对紧缺的国家。如果上述城镇占地过度扩张的趋势不及时改变,必将对中国有限的耕地资源形成威胁。

      全国政协经济委员会副主任杨伟民则在最近一次公开演讲中指出,目前农村空置宅基地有3000万亩,相当于目前所有城市建成的37%,比城市目前所有的住宅用地的总量还多。他呼吁,“三块地”改革试点取得了不少成效,可以在思想上再解放一点,拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地,允许城市人下乡购买宅基地的使用权。

      该观点一出,立即引发了城里人能否下乡购买宅基地的热议,舆论褒贬不一。但在土地资源错配的大背景下,如何合理配置农村土地资源已然成为亟待解决的问题。

      2017年5月23日,原国土资源部发布了土地管理法(修正案)征求意见稿,其中在农地征收、集体建设用地、宅基地等方面均有较大调整。综合社会各界262人次、累计840条修改意见之后,原国土资源部于去年7月27日向国务院上报了土地管理法(修正案)送审稿,供国务院审议。

      原国土资源部彼时指出,此次法律修改,重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系,在完善征地补偿安置问题上下功夫,确保被征地农民原有生活水平有提高,长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益,二是进一步规范征地程序,三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

      此前在今年4月份发布的《全国人大常委会2018年立法工作计划》中,已明确将土地管理法修改列入其中。全国人大常委会法工委主任沈春耀曾表示,土地管理法的修改,按照今年全国人大常委会立法工作计划,将于今年下半年由国务院提请审议,目前国务院有关部门正在抓紧推进起草工作。

      缩小征地范围是必然趋势

      我国现行土地管理法自2004年经过第三次修正后实施至今,已经14年未进行修改。

      中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员成立在《灼见》撰文称,2004年的修订是在城乡二元制基础上为满足城镇化和工业化的用地需求进行的。如今我国经济已经进入了中低速增长、城乡一体化和产业转型升级的新阶段。十九大报告提出,深化供给侧改革,把提高供给体系质量作为主攻方向,显著增强我国经济质量优势,土地管理法也应当与时俱进地调整以适应这一新形势。

      当前,现行土地管理法限制农民集体土地的自由流转,农村集体土地进入城市必须经过政府征收或征用,农民的土地发展权被严格限制。成立认为,随着近年来城镇化的高速发展,城市土地、房产等资产价格持续快速增长,农民的土地财产意识也日益觉醒,要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨。而因为征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈,不仅制约了我国新型城镇化的推进,而且已经成为了一个巨大的社会问题。

      中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示,征地范围太宽、补偿标准偏低、征地程序不够规范,是目前征地制度改革主要面临的三大问题。

      从征地范围来看,现行土地管理法明确,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。王小映表示,公共利益的概念过于宽泛,从实践来看,只要是为了城市拓展、促进经济发展,各地都可以以公共利益的需要为名进行征地。一方面为政府取得土地预留了较大的自主操作空间,保障了城市建设用地,但另一方面,很容易造成地方政府无限制地滥用征地权。

      对此,在全国人大调研座谈会中,已有地方发改委官员建议进一步完善农村土地征收征用制度。

      湖南省发展改革委法规处处长唐智宏在汇报土地管理法修改建议时提出,建议进一步明确征收条件,以立法形式合理界定公共利益的范围,国务院可采用制定目录的方式,确定公共利益的范围,也可以采用排除法明确不得以公共利益为名进行征收的范围。在征收补偿标准方面,建议按照农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等同价同权的原则,从不同土地资源条件和供求关系考虑,实行更合理、更有效的补偿标准和方式。

      王小映认为,目前我国城镇化尚未完成,为了配合集体经营性建设用地入市改革,缩小征地范围是必然趋势。“我国的土地征收制度,本身是一个保障增值归公的制度安排。考虑到城镇化以及平衡利益的需要,根据集体经营性建设用地入市的力度和改革的深度,征地范围应适当缩小。如果不缩小,集体经营性建设用地入市便没有空间。”

      在推进征地制度改革的同时,利益分配也是另一核心问题。现行法律规定,“征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。

      国土部利用司司长郑凌志表示,从目前经济发展的阶段来看,现行土地管理法难以满足现阶段被征地农民合理的规范多元保障的诉求。土地管理法修正案征求意见稿新48条要求,用区片综合地价取代年产值倍数法;新49条提出,不再将农民居住的地方作为地商附着物进行补偿,而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿;新51条明确,被征收土地的农村居民应当纳入相应的养老社会保障体系,并将留地留物业安置上升为法律。

      针对农村征地制度改革面临的问题,自然资源部法规司司长魏莉华在2017年8月曾透露,新一次的土地管理法修订过程对农村土地征收制度进行了多方面的完善。其中,对土地征收的公共利益进行了列举式的界定,以两保原则,就是保证被征地人原有生活水平不降低,长远生计有保证的两保原则,作为确立征地补偿费用的基本原则。取消了年产值倍数法作为计算土地补偿费和安置补助费的依据,在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用。

      王小映表示,农村土地征收制度改革,难点恰恰在于如何确定补偿标准,有必要出台具体条例进一步明确。“土地管理法可以对征地补偿进行原则性规定,而专门针对补偿标准出台条例可以进一步对征收补偿办法做出具体规定,通过随行就市制定执行标准,有助于实践操作。”

      “土地财政”能否继续?

      眼下,集体土地和宅基地入市的呼声不断高涨。土地管理法(修正案)征求意见稿中消除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍,其中新63条明确,符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。

      而在不突破“城市居民不得购买宅基地”这一底线的基础上,目前一些地方针对宅基地制度改革也开展了多项试点。根据一些地方出台的“三权分置”试点方案,相关农户可从宅基地使用权的流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

      以农业大省山东为例,今年7月份,山东出台《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》,赋予村集体依法行使村庄规划和宅基地分配、使用、退出、流转等的管理职责,使其权责一致。本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则,探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式,引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。

      山东规定,按照房地一体的原则,试点地区要合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠予、继承、出租、入股等方式流转的适用范围,设定流转期限、途径和用途。明确“城镇和乡村居民可利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。但不得违法买卖宅基地,严格土地用途管制,严禁下乡利用农村宅基地建别墅大院和私人会馆”。

      在宅基地改革试点中,各地纷纷加大闲置宅基地盘活力度,探索宅基地自愿有偿退出机制。自然资源部公布的数据显示,截至今年6月底,试点地区共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩;各地在确权登记的基础上,积极配合开展农民住房财产权抵押贷款试点,截至今年6月底,办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元,群众获得感明显增强。

      为了提高政府收入的目标,地方政府往往热衷于征地卖地,抬高地价,推动房地产开发,以获取更多的土地出让收入。王小鲁撰文表示,在地方政府独家征地、独家卖地的现行土地制度下,地方财政过度依赖卖地收入,刺激很多三、四线城市过度推动房地产开发,导致房地产供应过量、占地过多、空置严重。不少大城市还在政府垄断地源的情况下促进了房价不断攀升,加重了普通居民的住房负担,推高了商业租金成本。

      随着农村集体经营性建设用地入市,政府对土地供应的垄断减弱,“土地财政”还靠得住吗?

      “缩小征地范围、提高征地补偿标准,从理论上来讲都会压缩政府的土地出让收益规模,但这还要取决于缩小征地范围的大小,并非一时之功。”王小映分析道,土地财政的存在与当下特定的背景密不可分。近年来,城镇化的高速发展为土地财政提供了发展环境,房地产市场的持续发展则为土地财政提供了市场环境。在此背景下,当下的土地征收、招拍挂制度为地方政府获取土地收益,实现良性循环提供了制度基础。

      然而,城镇化不会一直高速发展,土地也不可能无限供应。“目前我国城镇化率已经达到60%左右,加速度已在慢慢下降,接近于70%-80%的天花板。从市场来看,房价高企对房地产市场需求造成了很大抑制,进而导致房企拿地的积极性降低。”王小映表示,从发展的角度来看,地方政府举债扩张不会是长久之计,将土地出让收入控制在一定比例是一种必然趋势。

      以香港为例,其土地出让收入占政府财政总收入的比例仅为10%左右,而在我国一些省市,土地出让收入占政府财政总收入的比例则达到70%以上。

      王小映强调,征地制度改革有助于推动土地财政转型,但土地财政转型这并不意味着完全取消政府土地出让收益,而是将土地出让收益控制在合理的水平。基于上述背景,改革的外部环境目前已经具备,以地方征地为核心的招拍挂制度势必面临改革,不能永远维持宽泛的征地制度。

 

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